如何制发社会治理类检察建议

 



  

元明

  □检察建议提出的问题必须是“真问题”,问题要紧扣被建议单位的职能和社会治理发展实际。检察建议针对的问题应当符合三个方面要求:一是检察建议涉及问题要有普遍性;二是问题要触及事件的本源;三是检察建议要保证时效性。

  □社会治理类检察建议是检察机关作为司法机关推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。在社会治理类检察建议中,检察机关与被建议机关之间,是一种良性建议与协作配合的关系,而不仅仅是监督与被监督的关系。

  党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大部署,同时提出要加强对法律实施的监督。检察机关针对司法办案中发现的社会治理方面问题,向负有责任的单位提出检察建议并督促整改,是检察机关推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。“四号检察建议”是最高人民检察院配合《关于办理涉窨井盖相关刑事案件的指导意见》的印发,从检察机关角度督促相关行政管理部门规范窨井盖管理相关问题的一项法律监督举措,是最高人民检察院发出的第三份社会治理类检察建议。社会治理类检察建议与再审检察建议、纠正违法检察建议以及诉讼程序相关的检察建议有较大的不同,后者属于办案工作的延伸,涉及内容与检察日常工作密切相关,而社会治理类检察建议则是检察机关通过发挥法律监督职能参与社会治理的措施,检察建议涉及内容与检察业务,甚至司法业务关系并不十分密切。因此,在制发此类检察建议时则需要做更多基础性调查和研究,也需要掌握一定的方法。

  对于刑事检察业务部门来说,直接制发社会治理类检察建议的经验并不多,很多工作都在逐步摸索、总结中。针对窨井盖治理问题的“四号检察建议”涉及部门多、问题杂、专业性较强,难度相对较大,在工作过程中,总结了一些粗浅的制发社会治理类检察建议的经验,与大家分享。

  要找准检察建议所针对的问题

  检察建议提出的问题必须是“真问题”,问题要紧扣被建议单位的职能和社会治理发展实际。问题提的不准,检察建议的效果就会打折扣。笔者认为,检察建议针对的问题应当符合以下三个方面的要求:

  一是检察建议涉及问题要有普遍性。提出的问题应当属于该领域多地、多发、常发的问题。对于一年仅发生一次、两次的问题,就不具有针对性,不适宜作为检察建议提出的问题。例如,涉窨井刑事案件中存在一些井盖采购人员受贿、渎职,致使不合格产品流入市场造成井盖质量低劣,存在安全隐患。在讨论过程中有同志提出,对井盖质量把关不严,在井盖生产、销售过程中存在受贿、渎职行为应当作为一项问题向管理部门反馈。但是在详细梳理涉窨井伤亡民事案例后,却发现窨井伤人的案件近70%是由于井盖缺失和与路面凸凹不平有关,与井盖质量问题相关的案件并不多。因此,井盖质量问题就不宜作为检察建议涉及的问题。

  二是问题要触及事件的本源。检察建议提出的问题不应是浮于表面的现象,而应当是造成现象的根本原因。就涉窨井盖伤亡案件来说,发生事故的主要原因是井盖缺失、破损、松动错位等,如果仅将这些表面原因作为问题反映给相关单位,就难以让对方接受。通过详细梳理案例,造成井盖缺失、破损、松动错位的深层原因是井盖管理的混乱,如多头管理导致缺失井盖难以及时填补,相关单位对井盖施工、管养方面不重视,工作不规范等。这样的问题提出后,被建议单位就容易接受,也会认为这些建议是经过深入调研,检察建议的可接受度就会提升。

  三是检察建议要保证时效性。检察建议对时效要求非常高,其针对的问题应当是尚未解决或者正在努力解决尚未完成的问题。例如,一般认为井盖缺失是因为井盖被盗。实际上,在多年前盗窃井盖案件确实较为多发,但近几年单纯盗窃井盖案件有较为明显的下降,涉窨井刑事案件方面以撬动井盖,盗窃井盖下电缆、光缆的案件更为多发。在民事案件中也有相当数量因井盖缺失伤亡的案件是在正在施工的道路或者工地发生的,属于管理不规范问题,与盗窃井盖并无密切联系。此外,早在1994年公安部就出台了《废旧金属收购业治安管理办法》,对于收购生产性废旧金属的企业和个体工商户严格管控,同时也加大了对盗窃井盖犯罪的打击力度。住建部、工信部等单位也在不断研发合成材质的井盖,从多种途径减少井盖盗窃案件的发生。因此,若检察建议提出井盖缺失是由于井盖失窃问题较为严重,则该问题的时效性、针对性就相对较弱。

  要找对检察建议发送对象

  检察建议发送的对象应当是对检察建议所涉及问题具有实际管理、指导、实施等具体职权的单位或部门。只有找对建议对象,检察建议才能被对方真正接受,建议提出的问题也才能得到根本解决,检察建议的“刚性”效果才能得到具体实现。对于找准检察建议的对象,有两点体会:

  深入调研,准确确定检察建议发送对象,建议的内容不应超出其职责范围。窨井盖是地下管网设施的组成部分,一般由建设单位在管网建设过程中同步施工、同步安置。从属性上,井盖与地下管线的建设、施工密不可分。因此,对于井盖的管理、养护,一般实行“谁所有、谁负责”的原则,不同井盖的维修、管理、养护责任分属供水、排水、燃气、热力、房产(物业)、电力、电信、广电等多家单位。这些单位又分属不同上级单位,在施工、建设等方面都相对独立。窨井盖责任单位也多种多样,包括物业服务公司、建设工程公司、市政管理单位、地铁集团、公路局、通信公司、供电公司、水务公司、交通运输局、城市管理局、城市综合执法局、市县人民政府等等。为了准确确定检察建议对象,需要对近年来涉窨井盖的工作情况进行了全面了解和梳理,并熟悉窨井盖管理、地下管线建设、城市安全发展等相关文件。2013年住房和城乡建设部印发了《关于进一步加强城市窨井盖安全管理的通知》,对加强井盖管理,确定牵头部门,建立综合协调机制,落实井盖管理责任主体等提出要求。2015年,国务院安全生产委员会印发《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工》中明确住房和城乡建设部负有“指导城市市政公用设施建设、安全和应急管理”“会同有关部门加强对地下管线建设管理工作的指导和监督检查,指导地方住房城乡建设部门会同有关部门负责城市地下管线综合管理”等职能。井盖属于地下管线的附属设施,也是市政设施建设的一部分。因此,建议由住建部统筹解决该项工作较为合理和可行。

  对检察建议发送对象单位的内设机构情况及职能有一定了解。以窨井盖管理为例,虽然住建部对这个问题有一定的管理职权,但是不同内容却分属于不同部门负责。对相关职责进行一定的了解,这样提出的检察建议就有更加明确的执行部门,也有利于增强检察建议的可实施性。

  检察建议内容须合理、可行

  合理、可行的检察建议是建立在找准问题的前提下,要对案件中发现的问题进行深入的思考,能够站在被建议对象的角度去考虑解决问题的可行性,提出的建议需要注意避免三种情况:一是建议内容空洞,没有针对性。如提出“建议加大解决某问题的力度”,但是却没有提出具体的解决方案;提出“加强配合”,却没有提出与哪些单位配合;建议“加强宣传”,却没有提出主要针对哪些工作进行宣传等等。二是建议超出了被建议单位职权范围。窨井盖实际管理单位复杂,不仅包括住房和城乡建设部,还包括工信部、军队等等。如果建议住房和城乡建设部单独去解决井盖质量、建设等全部问题,就超出了被建议单位的职权范围,不具有可行性。三是建议内容详略得当。在提出建议的时候,要考虑语言表述的分寸,不宜过于细致、繁杂,要尊重被建议单位的工作主导性。

  建议发出后要及时沟通求实效

  张军检察长提出“要把检察建议做成刚性、做到刚性”,要让检察建议出实效。在制发社会治理类检察建议过程中,要加强与被建议单位沟通。在制发前,要尽可能对被建议单位相关工作有一定的了解、掌握,根据实际情况,与被建议单位进行座谈或者书面征求相关意见。在初稿形成后,最好就拟提出的问题及建议再次征求意见,确定这些问题的是否具有针对性以及整改可能性。最大限度争取被建议单位的认同与支持。同时,检察建议要明确整改时限和反馈时限,在时限内要加强与被建议单位沟通,及时了解整改进展,以及整改过程过程中存在的问题。督促和支持检察建议的落实。有的持续整改建议,可能还需要长时期的跟踪。要注意避免“为建议而建议”“一发了事”的情况。此外,社会治理检察建议往往触及市政安全、卫生、教育、劳动保障等民生基础问题,有条件的地区可以积极发挥主观能动性,主动向当地党委、政府报告,努力争取更多支持,助推检察建议工作的具体落实。

  建立良好互动关系,努力实现双赢多赢共赢

  社会治理类检察建议是检察机关作为司法机关推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。在社会治理类检察建议中,检察机关与被建议机关之间,是一种良性建议与协作配合的关系,而不仅仅是监督与被监督的关系。尤其是针对办案中、调研中发现的管理监督漏洞、制度措施缺陷、履职不当存在损害个人或者组织合法权益隐患的提示等提出检察建议,目的在于推动社会治理。因此,在建议稿的整体构思、布局以及语言表述上,可以从帮助共同解决问题的角度出发,展现推进双赢多赢共赢的态度。在提出检察建议的时候,要注意肯定对方工作,争取最大限度的理解与支持。在提出建议时,也要注意要站在能够帮助解决问题的角度。对于司法层面可以配合协助的问题,要积极表态,积极支持、配合被建议单位做好工作,共同推动相关问题的圆满解决。

  张军检察长要求,要把检察工作做到极致。做到极致就需要更加用心、更加努力。社会治理类检察建议是新时期检察工作融入国家治理体系、治理能力现代化,推动相关部门补足短板、填补漏洞的一项重要举措,体现了检察为民、守护平安的良好心愿,值得进一步深入研究。

  (作者分别为最高人民检察院第二检察厅厅长、三级高级检察官助理)


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